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论城市拆迁补偿

2018年5月3日  深圳拆迁补偿纠纷律师   http://www.cqbclsgch.com/
 
摘  要
 
当前,随着城市建设的快速发展,各种各样的房地产开发建设项目拆迁工作大面积铺开,作为政府土地归集的有效杠杆,土地储备制度已在各地推广。然而,由于拆迁补偿法规存在缺陷,各地土地收购储备的运行模式各不一样,但都既有市场运作的成分,也有政府行政的因素,无非是市场运作成分多一些,或是政府行政因素多一些。拆迁利益矛盾日益激烈,暴力冲突、甚至诸如引火自焚的极端事件不断见诸于报端,拆迁已成为全国性的话题。面对如此严峻的形势,我们有必要探究纠纷产生的根源,找出解决纠纷的办法,为城市建设创造和平,稳定社会环境。目前全国各地强制拆迁公民合法私有房屋主要依据是国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》,它不能有效遏止和解决房屋拆迁纠纷。目前,各地正在进行的土地储备,严格意义上讲是一种土地经营行为,城市私有房屋土地使用权应依法确认,并在拆迁中予以公平补偿。从房地产市场购买房屋所有权人虽然当初购买房屋时没有直接和国家签订国有土地使用权出让合同,但是被拆迁房屋的开发商和政府订立过合同,列入拆迁范围的强行拆迁,于法无据,应当谨用;消除矛盾,必须在尊重被拆迁人各项权益的基础上进行公平协商、补偿。本文试图分析矛盾的根源,研究土地储备的性质、土地使用权的确认、强行拆迁的合法性和公平补偿的确定,最后提出建设性的建议,以期达到有益于城市建设的建康发展之目的。
 
关键词:城市拆迁;土地储备;公平补偿
 
近些年来,随着“经营城市”理念的提出,各地各种房地产开发建设项目、拆迁工作大面积铺开。一方面,以较高的效率推动城市发展,改善城市形象,提高城市品位,另一方面,恶化了被拆迁人的生活状况,激化了社会矛盾。据建设部统计,2002年1—8月份,建设部受理来信共4820件次,其中,涉及拆迁问题的占28%。上访1730批次,其中反映拆迁问题的占70%;在集体上访的123批次中,拆迁问题占83.7%。据国家信访局统计,截至2003年8月底,国家信访局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11.641封,比2002年同期上升50%,上访人数5360人次,上升47%,近些年来,在有些地方拆迁问题已呈白热化趋势。安徽老农朱正亮天安门自焚受伤、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆迁问题。面对如此严峻的形势,我们有必要探究纠纷产生的根源,找出解决纠纷的办法,为城市建设创造和平、稳定的社会环境。
 
一、 土地储备制度
 
当前,城市建设用地多采用土地储备的方式进行归集,拆迁补偿多发生在土地储备的收购阶段,因此.要弄清拆迁补偿,必须研究土地储备。
 
关于土地储备的定义,各地说法不一,其中比较有代表性的有两种:一种指土地储备机构依据规定,将需盘活的土地收回、收购予以储存,并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式,盘活存量土地资产的行为。”另一种是政府依照法定程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过收购、收回、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储存,以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。”
 
各地土地收购储备的运行模式各不一样,但都既有市场运作的成分、也有政府行政的因素,无非是市场运作的成分多一些,或是政府行政的因素多一些。
 
各地土地储备机构担当着双重角色:一是政府授权而行使部分行政权力,如代表政府制定收购储备计划等。二是根据市场经济规则而行使企业行为,如根据土地市场需求收购储备出让土地等。
 
那么, 土地收购储备行为性质到底应该是什么?当前,大致有: 1、行政行为说(强制说),2、民事行为说(自由论),3、区分说,4、经济法律行为说。实际上,细分行政主体在土地储备中的角色,即可看出土地储备的本质属性,土地管理部门依职权做出土地规划,适时土地储备机构作为拆迁人(收购者)进行拆迁,房屋拆迁主管部门对拆迁事务进行管理,拆迁人与被拆迁人进行补偿协商。拆迁补偿(收购土地)是其核心,根据土地储备的非公益性和拆迁的民事行为性,土地储备应为民事行为。只不过在整个过程中,参与的行政主体多,土地作为商品的特殊性质和土地市场的特别管理,使得收购过程行政色彩较浓。
 
二、关于土地使用权
 
土地储备意味着土地权属的变更,从理论上讲,土地收购是原用地人.土地储备机构如何合理分配土地收益,从实践中看,拆迁补偿纠纷也是利益的分配问题,一是双方的地位是否平等。二哪些该补偿。三是补偿标准如何定。下边将分别进行探讨。
 
按照传统的民法理论,物权分为自物权和他物权。自物权是对自己的物所享有的权利;他物权是对他人的物所享有的权利。对于他物权来讲,他物权人虽然不享有此物的所有权,但依照权能的划分,仍然可依法对他人之物享有占有、使用、收益和依法处分的权利。《罗马法》以来,一个传统的基本愿则是优先保护房屋所有人权利,就是土地所有权人有义务尊重房产权人的权利。“所有权人不得以自己的行为或任何方法损害用益权人的权利。”这种传统的民法物权论自罗马法始,已为现代各国民法所采用,在我国的《民法通则》中则表述为财产权和与财产权有关的财产权。     
 
国有土地所有权包含占有权、使用权、收益权和处分权四种权能。国有土地使用权是从国有土地所有权派生出来的一项独立权能,指公民、法人或其他组织依照法律规定,对依法占有的国有土地享有利用和取得收益的权利。按照我国民法通则的规定,土地使用权是一项民事权利,是一种物权,是一种他物权,是一种用益物权。依照我国的《土地管理法》等法律、法规的规定,可以清楚看出我国现阶段实行国有土地所有权与使用权相分离的制度。私房用地使用权以私房所有权为前提,也就是说地权随房权存在、变动与消灭。“划拨土地”也是一种审批方式,它并不影响土地使用权本身财产权的性质。
 
虽说土地使用有期限.但对房屋而言,法律对房权的保护是没有固定期限的,房屋有多长寿命则地权有多长期限。因而原则上说只要房屋所有权存在,国家就不能收回其土地使用权,所以现在“收回土地使用权”说法不能成立.
 
(一)房屋产权人土地使用权的法律确认
 
城市房产权人所享有的国有土地使用权的法律依据,虽然现行法律中未有集中具体规定,但在有关的法律规范中对这一问题还是作出了明确的解释。1990年4月23日国家土地管理局在给最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权问题的复函》中指出:"我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后,公民对原属于自己的城市土地应该自然享有使用权。"1995年3月11日国家土地管理局在《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》中进一步提出:"土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用,或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的,可以确定其国有土地使用权","土地公有制之前,通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的,土地转为国有后迄今仍继续使用的,可确定现使用者的国有土地使用权。"1988年12月29日重新修订的《土地管理法》第七条规定"国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用"。由此可以看到,有关的法律法规对城市私房产权人享有国有土地使用权是予以确认的,原则是明确的。
 
从房地产市场购买房屋的房屋所有权人虽然当初购买房屋时没有直接和国家签订国有土地使用权出让合同,但是被拆迁房屋的开发商和政府订立过合同,列入拆迁范围的,可以视作被拆迁人通过向开发商支付对价的方式取得了开发商在国有土地使用权出让合同中享有的土地使用权,土地使用权作为财产性权利被转让,房屋所有权人是土地使用权拥有者。   
 
﹙二﹚城市土地使用权转移收益问题.
 
首先,由于被拆迁人合法拥有被拆迁房屋的土地使用权,被拆迁人就有权利获得土地使用权转让产生的收益。
 
其次,国家将属于被拆迁人的土地使用权出让给拆迁人并从中获得收益,没有法理的依据。被拆迁人作为土地使用权的权利人享有占有、按合法的目的使用国有土地的权利,不受他人干涉。土地储备过程中,一边无偿强制收回,一边转手向开发商出让,并谋利益,于法无据,于理不公。国家享有国有土地所有权,被拆迁人享有国有土地使用权,根据他物权优于自物权的原理,在合法期限内,被拆迁人的使用权是可以对抗国家的所有权的。政府在没有征得被拆迁人同意的情况下将土地出让给开发商,属于无权处分行为,如果得不到被拆迁人追认,政府和开发商签订的土地出让合同无效。政府从中牟利,亦不合法。
 
三、关于强行拆迁
 
根据《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)的规定,房屋拆迁是指建设单位根据城市规划要求和拆迁许可证,依法拆除批准的建设用地范围内的房屋及其他附属物,并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。
 
房屋强行拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。
 
(一)拆迁权实体合法的唯一标准---社会公共利益
 
前面已经论述过,房屋拆迁产生的法律后果之一是土地权利流转给拆迁人。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"公共利益"。
 
目前一些地方政府对公民房屋强制拆迁中一个最常用的理由是个人利益要服从“公共利益”。什么是“公共利益”?
 
“公共利益”在 法律上应该严格界定,台湾地区的有关规定将公共利益列举为:铁路、交通、学校、公用设施、国防、教育。法国.日本.德国也分别在有关法规中就公共利益作出具体规定,均不含所谓“经营城市”的政府利行为。
 
在我国,"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》,该法第10第3款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用"。其次是《土地管理法》。该法第2条第2款规定,"国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用",并同时在第58条第1款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行政法规,"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概念使用上都是一致的。《城市私有房屋管理条例》第4条规定:"城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……"。。何谓"国家建设",1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地",在第21条中对"国家建设" 作了这样的限定,"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业",并在第22条中进一步诠释:国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目,只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。然而,在房屋拆迁立法上,这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定:"在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例"。事实上,该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定,并给公权介入私权留下缺口.按上位法优优先原则,公共利益应按土地法规定界,土地法第54条规定可以土地划拨的事业才能构成公共利益.
 
(二)强拆公民合法私有房屋无法可依
 
拆迁是公法行为,公权介入私权要有充足的理由。政府之所以有权征用土地和老百姓的房屋,不是基于它的土地所有权,而是基于主权行为。所以,政府征用土地必须是与主权行为有关的公共利益,而不应是经济目的。
 
目前全国各地强制拆迁公民合法私有房屋主要依据是国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》,它不能有效遏止和解决房屋拆迁纠纷,反而是愈演愈烈.这只能让人得出这样的结论:2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》存在问题!
 
首先,该规定违宪。《中华人民共和国宪法》第13条规定:“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”,第39条规定:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”住宅不受侵犯是公民享有的基本权利,关系到公民的生命是否有保障,生活是否安定,攸关公民的生存,是公民的生存权和基本人权。因此,在宪法中加以规定和保护,任何人不得随意剥夺。按照《立法法》规定,涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。而根据《宪法》第62条之规定,基本法律的制订主体只能为全国人民代表大会。由此看来,《条例》中有关强制拆迁的规定是立法权的严重越位,甚至是滥用。
 
其次,拆迁人和被拆迁人订立补偿安置协议是民事行为,行政机关无权强制一方接受协议。在补偿安置协议的订立过程中,拆迁人和被拆迁人是平等的民事主体,两者应当在自愿、公平、等价有偿、诚实信用的基础上订立协议,不受任何单位和个人的非法干预。拆迁人对被拆迁人进行补偿,其实质是对拆迁人被拆房屋及土地使用权的购买,带有明显的交易性质,应该在双方合意的基础上签订合同。即使双方达不成协议,也是当事人自己的事,可以双方协商解决,不需要行政机关的干预。行政机关介入补偿合同的签订,是公权向私权的扩张,违背了“意思自治”,“契约自由”的私法基本原则。因此,《条例》的关于诉讼不停止拆迁的规定应当废止,强制拆迁必须慎行。前置拆迁无视人权,产生被拆迁人无家可归的恶果,增加社会的不安定因素,损害了社会利益,不符合“公序良俗”的精神。
 
四、关于公平补偿
 
(一)拆迁补偿应多方面考虑
 
当前,补偿方面问题较多。因此,必须对公平补偿的标准进行探讨。什么样的补偿比较公平,至少可以考虑三个方面:
 
一方面,对被拆迁人私有财产权的公平补偿必须考虑私有财产的既有价值和可得利益。纯粹从现有价值出发去评估补偿数额,即便是按照市场价,也难以弥补当事人的损失。例如,残疾人或者普通下岗工人把其房屋出租,其生活来源主要就依赖于此。房屋本身可能已经有多年的历史,在市场上并无好价,此即“卖着不值,用着值”。征用此类房屋,仅依市场价计算,有失公平。所以,可得利益必须考虑在内。
 
对于采取非回迁的方式补偿的,还应考虑补偿拆迁给被拆迁人增加的隐性成本。由于大多数被拆迁人被安置到城郊,得到货币补偿的被拆迁人大多也买不起同类地段的房子,选择在偏远地段购房,交通、购物、子女入学等问题接踵而来,生存成本大增,加重了被拆迁人的经济压力,因此,拆迁人应当予以补偿。
 
另一方面,要维护“被拆迁房屋”业主的完全物权。:第一,既保护房屋的所有权又保护宅基地的使用权的;第二,要按照“对世权”的方式来进行保护——除因公共利益需要政府依法征用或征收外,凡房屋业主均不仅有权就“补偿”数额(及方式)讨价还价,还有权就“迁与不迁”独立自主地作出决定。要以生存权为维权底线。
 
再一方面,公平补偿必须考虑分配正义。必须确定一个基本原则,即补偿必须保证个人的生活水准不会因为私有财产权的征收或征用而降低。但如果不能做到这一点,那么,我们的分配就会建立在让少数人生活水平急剧下滑的基础上,是不符合正义要求的。
 
(二)市场价值的含义
 
房地产评估,大都是对目标房地产的市场价值进行评估,但在估价过程中对市场价值的含义常存有不同的理解。美国的法院出于诉讼的目的解释了市场价值的含义,典型的有两种定义:①所谓市场价值,就是一宗财产放入公开的市场内,在一段合理的时间内能找到购买者进行出售,从中所能得到的以货币估量的最高价格,其中购买者是在知道该财产的所有可调整的使用用途和它能够实现的用途情况下购买该财产。这是在审判过程中被广泛引用和接受的一个关于市场价值的定义,是建立在美国一个加州法院判例的基础上的。②另一个法院的判例中是这样定义的:为了公用目的征用土地的市场价值,就是假想一个意愿的出售者向一个意愿的购买者出售这块土地时的交易价格,而不管这个交易行动是否是双方的一时冲动或者是经过深思熟虑的结果。实际在拆迁时,对于大多数被拆迁者而言,出售他们的财产并非他们的意愿。
 
关于市场价值,在国家质量技术监督局和建设部于1999年联合发布的《房地产估价规范》中,有一个“公开市场价值”定义:“在公开市场上最可能形成的价格。采用公开市场价值标准时,要求评估的客观合理价格或价值应是公开市场价值。”
 
1993年2月国际资产估值标准委员会在澳洲墨尔本开会,通过了一条国际认可的市场价值的定义,其中文意是:“于估价日一物业在经适当市场推广后,由一自愿卖方售予一无关系的自愿买方所得的最佳金额,该笔交易是基于买卖双方均有知识,行事谨慎及没有被压迫的情况下进行。”
 
由以上关于市场价值的定义可知,市场价值的形成需要相应的市场前提:①买方和卖方均完全出于自愿;②具有适当的期间完成交易,而不是急于出售或急于购买。在土地征用的过程中,由于被征用方一般为非自愿,而且征用受到一定期限的限制。正因如此,在很多国家,法律给予被征地者的征用部分的土地补偿往往要超过该征用部分的土地的市场价值,体现征用利益双方在法律上的平等的民事关系。
 
事实上,即使充分考虑了上述内容,被征用者仍然会觉得不合理。人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格。
 
五、结论
 
目前,各地正在进行的土地储备,严格意义上讲是一种土地经营行为,城市私有房屋土地使用权应以法确认,并在拆迁中予以公平补偿。强行拆迁,于法无据,应当慎用;消除矛盾必须在尊重被拆迁人各项权益的基础上进行公平协商、补偿。可喜的是,此问题已引起高层的重视和社会的关注,近日,国务院下发通知,大拆大建强令禁止。
 
当今世界一些国家土地储备主要有三种形式:①完全市场条件下的土地储备,即以该地块所处区域土地最优利用条件下所取得的收益作为进行土地储备补偿依据。土地储备当事人之间是平等的经济主体;②以地上物补偿和征用土地补偿为基础的土地储备,以保证原土地使用者生活和居住水平不至于下降为主要目标;③以土地现用途为依据的土地储备,规定土地优化利用所带来的收益归土地所有者享有。从当前我国的实际来看,继续实施现行的集体土地征用和城市房屋拆迁补偿的做法有很大的局限性,它忽视了土地使用权的价格。但在土地公有制条件下,采取完全市场经济的做法也不足取。它忽视土地所有权的收益,造成相邻地块在不同规划条件下的土地使用者所得的补偿不平衡,既影响土地储备的开展,也造成新的不公平。因此,只有以土地使用者现有的权利为基础,对土地使用者丧失的权利进行补偿,维护其合法权益。
 
参考文献
 
1、《新编房屋拆迁补偿安置法律手册》,中国法制出版社,2004年第一版。
 
2、《房屋拆迁安置补偿合同文本及相关法律规定》,中国法制出版社,2003年第一版。
 
3、马原等,《房地产案件新问题与判解研究》人民法院出版社1997年第一版。
 
4、国务院法制办农林资源环保司等《城市房屋拆迁管理条例释义》,2001年第一版。
 
5、张翔、李军,《房屋拆迁法律理论与实务》,中国检察出版社,1998年第一版。